Parecer de Gilberto Bercovici: municípios brasileiros não podem litigar no exterior sem autorização da União

Soberania: parecer jurídico sustenta que municípios brasileiros não podem litigar no exterior sem autorização da União

Professor Gilberto Bercovici, da Faculdade de Direito da USP, elaborou o estudo para o IBDEPS sobre a legalidade da ação proposta em Londres por prefeituras de cidades atingidas pelo rompimento da barragem de Fundão, em Mariana (MG)

A busca por reparação em grandes desastres ambientais pode gerar comoção capaz de confundir a autonomia administrativa dos municípios com a soberania do Estado. No entanto, o sistema constitucional brasileiro estabelece limites claros para a atuação internacional dos entes federados.

Essa delimitação é o tema central do parecer formulado pelo professor titular de Direito Econômico e Economia Política da Faculdade de Direito da USP Gilberto Bercovici, a pedido do IBDEPS. O documento analisa a constitucionalidade da atuação direta de municípios brasileiros em jurisdições estrangeiras, especificamente no contexto do desastre da barragem de Fundão, em Mariana (MG). O assunto é objeto da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 1178, em tramitação no Supremo Tribunal Federal.

Para o IBDEPS, com base na análise jurídica, não há impedimento para que pessoas físicas e jurídicas privadas promovam ações judiciais no exterior. Já estados e prefeituras dependem de autorização da União, por meio da Advocacia Geral da União (AGU), para que possam ajuizar esse tipo de demanda.

Quando Municípios acionam diretamente cortes estrangeiras, eles renunciam à soberania jurídica nacional, o que não pode ser feito sem a autorização da União, sob pena de violação do pacto federativo.

Confira abaixo um resumo do parecer (veja aqui a íntegra do parecer).

Resumo do parecer jurídico sobre soberania, autonomia municipal e atuação jurídica internacional, do professor Gilberto Bercovici

Estudo jurídico elaborado pelo professor titular da USP Gilberto Bercovici parte da distinção fundamental entre soberania e autonomia no Estado Federal para responder às questões sobre a legitimidade ativa dos municípios no cenário internacional.

A reflexão se divide em quatro seções principais, traçando um arco histórico e dogmático sobre o federalismo brasileiro.

A primeira seção explora os conceitos de “Soberania e Autonomia no Estado Federal”. O parecer esclarece que a unidade é o objetivo do federalismo e que a autonomia dos entes federados não se confunde com soberania. A soberania é indivisível e pertence à União, enquanto os estados e os municípios possuem autonomia para autogoverno dentro dos limites constitucionais.

A segunda seção dedica-se à “Autonomia Municipal na Tradição Constitucional Brasileira”. O professor recupera a evolução histórica das franquias municipais, desde o Império até a Constituição de 1988, demonstrando que, embora o município tenha ganho status de ente federado com capacidade de autoorganização, sua autonomia é relativa e vinculada ao ordenamento jurídico nacional.

A terceira seção, ponto nevrálgico do estudo, analisa “Os Entes Federados e as Relações Internacionais”. O texto demonstra que apenas o Estado soberano (a União) é sujeito de direito internacional. Os municípios não possuem competência para atuar na esfera internacional por conta própria, sendo sua representação externa uma atribuição exclusiva da União. A responsabilidade internacional por atos de qualquer ente federado recai sobre o Estado Federal.

A quarta seção aborda “A Reparação Integral do Dano Ambiental e a Soberania”. O parecer refuta a tese de que a gravidade do dano ambiental justificaria, por si só, a busca por jurisdição estrangeira à revelia da União. O estudo comprova que o Brasil possui arcabouço normativo e jurisprudencial robusto (baseado no risco integral e na solidariedade passiva) capaz de garantir a reparação, não havendo vácuo jurídico que legitime a atuação externa não autorizada.

A reflexão do eminente acadêmico responde objetivamente a quatro quesitos formulados pelo IBDEPS:

1. Na Federação brasileira, os municípios são dotados de soberania ou de autonomia? O parecer esclarece que os municípios possuem autonomia, mas não soberania. A soberania é exercida exclusivamente pela União, que é a fonte normativa primária, enquanto os municípios detêm apenas o poder de autogoverno derivado.
2. Os municípios possuem competência para atuar na esfera internacional de acordo com o sistema constitucional brasileiro? Não. Apenas a União é sujeito de direito internacional. Os municípios são órgãos internos do Estado soberano e não possuem competência originária para atuar no plano exterior.
3. Os municípios podem impetrar ações em jurisdições estrangeiras sem autorização da União? Não. A atuação internacional exige representação ou autorização expressa da União, uma vez que envolve atos de soberania e relações entre Estados.
4. O princípio constitucional da reparação integral do dano ambiental possibilita que os municípios atuem em jurisdição estrangeira sem necessidade de autorização da União? Não. O sistema jurídico brasileiro já oferece os instrumentos necessários para a responsabilização e reparação integral (incluindo a teoria do risco integral e solidariedade), não havendo justificativa jurídica baseada na insuficiência da tutela nacional para contornar a exigência de autorização federal.

Em apertada síntese, o parecer do professor Gilberto Bercovici conclui que a atuação direta de municípios em cortes estrangeiras, sem o aval da União, fere o pacto federativo e a soberania nacional, uma vez que a política externa e a representação internacional são competências exclusivas do Estado Federal brasileiro.